养老机构备案

养老机构登记备案工作解析

一、举办养老机构应当具备规定的基本条件

（一） 养老机构的概念

养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。一是删除了“依照《养老机构设立许可办法》设立”。2018年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》取消了养老机构设立许可。二是完善了与养老机构服务有关的表述，将“集中居住”修改为“全日集中住宿”，将“照料服务”修改为“照料护理服务”。这里通过“全日集中住宿”的表述，区分养老机构与日间照料中心；而对养老机构的护理服务给予强调，主要为进一步强化养老机构主要面向失能老年人服务的发展方向。三是概念中增加10张以上床位数的规定。这主要考虑到：第一，《办法》对养老机构的服务和运营提出了诸多制度性要求。床位数量在9张及以下的主体很难达到要求。第二，原《养老机构设立许可办法》对养老机构床位数的要求也是“10张以上”。延续相关内容便于针对养老机构的优惠扶持政策有序衔接。更好地保持政策连续性。第三，对床位数量在9张及以下的主体并不会出现监管真空，只是不按照本《办法》进行规范，下一步可作为社区养老服务机构和设施进行管理。

（二）养老机构的分类

根据设立目的的不同，养老机构可以分为营利性和非营利性。以取得利润并进行分配为目的的，为营利性养老机构。为了公益目的或者其他非营利目的，不分配所取得利润的，为非营利性养老机构。

根据举办主体、资金来源的不同，非营利性养老机构又可以分为事业单位和社会服务机构两类。自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人为社会服务机构。国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事社会服务的组织，为事业单位。设立非营利性养老机构，依法办理相应登记。

根据组织类型的不同，营利性养老机构又分为法人、非法人组织两类。以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利性法人。营利性法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。不具有法人资格，但能够依法以自己名义从事民事活动的组织，为非法人组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具备法人资格的专业服务机构等。成立有限责任公司和股份有限公司和其他企业法人等营利性法人的，按照《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等有关规定，符合登记条件的，依法在市场监督管理部门办理企业法人登记；成立个人独资企业、合伙企业等非法人组织的，按照《中华人民共和国个人独资企业法》《合伙企业登记管理办法》等有关规定，符合登记条件的，依法在市场监督管理部门办理相应的登记。另外，养老机构还可以登记为个体工商户。自然人从事养老机构服务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。

（三）设立养老机构，应当依法办理登记。

1、设立非营利性养老机构，有两种情况：（1）符合事业单位登记条件的，依法在编制部门办理事业单位法人登记；（2）符合社会服务机构登记条件的，依法在民政部门办理社会服务机构（民办非企业单位）法人登记。

2、设立营利性养老机构，依法在市场监督管理部门办理相应的登记。根据市场监管部门相关法规具备相应条件。可采用有限责任公司、股份有限公司、合伙企业、个体工商户等形式。

（1）根据《中华人民共和国公司法》规定，设立有限责任公司，应当具备下列条件：

①股东符合法定人数；

②有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；

③股东共同制定公司章程；

④有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织

机构；

⑤有公司住所。

（2）设立股份有限公司，应当具备下列条件：

①发起人符合法定人数；

②有符合公司章程规定的全体发起人认购的股本总

额或者募集的实收资本股本总额；

③股份发行、筹办事项符合法律规定；

④发起人制定公司章程，采用募集方式设立的经创

立大会通过；

⑤有公司名称，建立符合股份有限公司要求的组织

机构；

⑥有公司住所。

（3）根据《中华人民共和国合伙企业法》规定，设立合伙企业，应当具备下列条件：

①有两个以上合伙人。合伙人为自然人的，应当具

有完全民事行为能力；

②有书面合伙协议；

③有合伙人认缴或者实际缴付的出资；

④有合伙企业的名称和生产经营场所；

⑤法律、行政法规规定的其他条件。

（4）根据《个体工商户条例》规定，有经营能力的公民，依照《个体工商户条例》规定经工商行政管理部门登记，从事工商经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业。

（5）除满足登记条件外，养老机构还需要符合《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国食品安全法》《医疗机构管理条例》等法规和相关强制性国家标准规定的基本条件。

根据《中华人民共和国消防法》《建筑工程消防设计审查验收管理暂行规定》《建筑设计防火规范》等规定，总建筑面积大于1000平方米的养老机构建设工程属于特殊建设工程，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防设计审查，未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工。建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。根据《中华人民共和国建筑法》，养老机构建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请施工许可证，并且申请施工许可证前应当已经办理该建筑工程用地批准手续；依法应当办理建设工程规划许可证的；养老机构建筑防护设计应符合相关强制性规定。

根据《中华人民共和国食品安全法》规定，养老机构内设食堂的，应当取得市场监督管理部门颁发的食品经营许可证，严格遵守法律、法规和食品安全标准；从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的企业订购，并按照要求对订购的食品进行查验。供餐单位应当严格遵守法律。法规和食品安全标准，当餐加工，确保食品安全。

根据《医疗机构管理条例》规定，养老机构按照国家医疗机构基本标准内设门诊部、诊所、卫生所（室）等，应报所在地的县级人民政府卫生行政部门备案。

根据《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准（2022年年1月1日实施），养老机构应符合消防、卫生与健康、环境保护、食品安全、建筑、设施设备标准中的强制性规定及要求。

二、养老机构登记备案的相关规定

（一）取消养老机构设立许可后民政部门的职责：2018年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》取消了养老机构设立许可，规定养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。增设了备案制度，旨在全面放开养老服务市场，更大限度激发市场活力，推动养老服务业“放管服”改革。备案制度是完善事中事后监管的重要制度设计。

(二)规范养老机构登记备案

1、相关文件规定：省民政厅与省公安厅、省市场监管局、省地方金融监管局于2020年7月9日联合下发了《关于进一步做好养老机构防范和处置非法集资有关工作的通知》（湘民发〔2020〕21号），通知要求各部门加强衔接，严格规范养老机构登记备案。具体是这样阐述的：

养老机构是指为老年人提供集中居住和照料护理服务的机构，对新登记养老机构名称，其登记名称行业表述可以为“养老院”“养护院“颐养院”“长者照护之家”“养老服务中心”“老年公寓”等，业务(经营)范围统一核定为“机构养老业务”。养老机构登记注册完成后，各登记注册受理部门应告知已登记的养老机构及时到民政部门办理备案手续。同时，对该养老机构的名称、类型、经营场所、法人代表、经营范围、联系人及联系方式等信息实行目录管理，在2个工作日内以系统推送形式告知同级民政部门。今年2月下旬，省厅已将有关情况通知了我州。

紧接着2020年8月2日，距上一份文件不到一个月时间，为做好新设立养老机构 在市场监管部门登记和民政部门备案的衔接工作，省民政厅与省市场监管局联合下发了《关于进一步做好养老机构登记备案工作的通知》（湘民发〔2020〕26号），通知包括三个方面，一是规范养老机构登记相关内容；二是加强养老机构登记和备案有效衔接；三是强化工作职责密切配合做好工作。通知是这样表述的：

如何加强养老机构登记和备案有效衔接：①新设立养老机构在市场监管部门完成登记手续后，各市场监管部门要告知登记的养老机构及时到同级民政部门办理备案手续。②省市场监管局要对全省范围内新登记养老机构的名称、企业类型、行业门类、经营场所、法定代表人、经营范围、联系人及联系方式等信息实行目录管理，在2个工作日内通过省云平合数据交换中心将数据推送至省民政厅，省民政厅在收到信息后，及时推送至各市县民政部门。③各级民政部门要及时告知新登记养老机构备案的时限和条件，督促其在完成登记手续后 20 个工作日内办理备案手续，对未在规定时限内备案的养老机构，各级民政部门应进行提醒和现场督导，如在提醒和督导后仍不备案的，各级民政部门要及时处理并通过国家企业信用信息公示系统(部门协同监管平台-湖南)将有关信息记于企业名下，并通过国家企业信用信息公示系统(湖南)予以公示。④对违反《企业经营异常名录管理暂行办法》《严重违法失信企业名单管理暂行办法》的养老机构，市场监管部门要及时将其列入经营异常名录和严重违法失信企业名单。

2、修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》对养老机构的备案时间、备案机关未作明确，在符合上位法的前提下，2020年9月1日中华人民共和国民政部66号令公布了《养老机构管理办法》，对备案时间、备案机关作了细化规定。

一是备案时间。《办法》将备案时间规定为养老机构收住老年人后的10个工作日，既保证了民政部门及时掌握养老机构收住老年人的基本情况，从而加强监管和指导，切实保障老年人的合法权益。同时，也符合《中华人民共和国老年人权益保障法》的立法立意，备案不作为养老机构开展服务活动的前置条件。

二是备案机关。《办法》对非营利性养老机构和营利性养老机构的备案机关进行了分区，前者为“登记管理机关的同级民政部门”，后者为“服务场所所在地的县级民政部门”。主要目的是为了更好地与监督管理实际需要相适应。实践中，不少事业单位类型的养老机构举办者为省级、设区的市级人民政府或者其所属民政部门，一些社会服务机构性质养老机构的登记机关为省级或者设区的市级人民政府民政部门，将非营利性养老机构的备案机关规定为“登记管理机关的同级民政部门”对监督管理更为适宜。营利性养老机构类型多样，以服务场所所在地县级民政部门作为备案机关更有利于监督管理。

《养老机构管理办法》于去年11月1日开始实施，共7个章节49条，包括总则、备案办理、服务规范、运营管理、监督检查、法律责任、附则等。

3、申请备案养老机构需要提交的材料?

养老机构办理备案，应当向民政部门报送备案申请书、养老机构登记证书复印件、承诺书等材料，并对真实性负责。
    备案申请书具体包括五项内容:养老机构的名称、地址、法定代表人或者主要负责人信息等基本情况;养老机构服务场所的性质;养老床位的数量;服务设施面积;日常联系人及联系方式。

承诺书的具体内容包括但不限于:承诺已了解养老机构管理相关法律法规和标准规范，并按照建筑、消防.食品安全，医疗卫生等法律、法规和国家有关标准开展服务活动;承诺不以养老机构名义从事欺老虐老、不正当关联交易、非法集资等侵害老年人人身权益和财产权益，以及扰乱市场秩序的行为;承诺主动接受并配合民政部门和有关部门的指导、监督和管理;承诺不属实，或者违反承诺的，依法承担法律责任。

4、养老机构备案制度的主要特点

（1）压实养老机构主体责任。养老机构办理备案不再需要提供建筑、消防、卫生防疫、环境等相关验收报告或审查意见。养老机构通过书面承诺书，自主声明，承诺其按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律、法规和强制性标准开展服务活动。民政部门收到养老机构备案的材料后，只做形式审查，材料齐备即办理备案。《办法》推行备案承诺制，将主体主体责任压实给养老机构，减少审批环节，提高行政办事效率，将民政部门工作重心从事前审批转向过程服务和事后监管。
    （2）及时跟进监督检查。《办法》要求“备案后民政部门及时开展现场检查，核实备案信息;对未备案的养老机构，民政部门自发现其收住老年人后及时进行现场检查，并督促其办理备案”。通过及时跟进监督检查的方式，加强事中事后监管。同时，考虑到养老服务质量和安全问题是涉及老年人人身财产权益的重要领域，也是养老机构突出风险点为全面压降质量安全隐患，《办法》在“双随机、一公开”的基础上，对重点领域实行全覆盖监督检查，要求民政部门每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查。
    （3）强化养老机构信用监管。《办法》将主体责任压实给养老机构，在现场检查中发现养老机构违反承诺或者虚假承诺的，给子行政处罚，同时，将书面承诺的履约情况与信用记录、失信联合惩戒相结合，纳人养老服务联合惩戒对象名单，会同相关部门开展信用惩戒，并将违法失信信息依法依规向社会公开。
    (4)加强部门间信息共享。养老机构备案不具备强制力，但实际工作中，备案又是民政部门作为行业管理部门掌握相关信息的重要渠道。为了解决信息不对称、获取不及时等问题，《办法》提出“民政部门应当依托全国一体化在线政务服务平台，推进登记管理机关、备案机关信息系统互联互通、数据共享”，通过与登记管理机关之间的信息联动，及时掌握养老机构登记信息，纳入行业管理部门监管范畴。
    5、养老机构备案的性质和要求
    行政备案从功能上大致可以分为许可性备案、确认性备案和监督性备案。确认性备案实质上是行政确认，是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认。对相对人而言，备案目的不在于改变现有法律关系状态，而在于确定现有法律关系、法律地位，获得法定效果，即通过特定公示方式将行政备案事项予以客观物化，并由此获得某些法律权益。监督性备案是由申请人向主管机关告知相关事情的事由、材料等，主管机关予以存档以便随后开展审查或其他行政活动获得相关信息依据。
    该备案应当被理解为监督性备案，既非许可性备案，也不是确认性备案，只是民政部门掌握有关情况以便更好履行行业监管职责的管理方式。行政机关对备案的材料只进行形式审查，不作实质性审查，养老机构的备案不具有强制性，养老机构不办理备案不承担相应法律责任。
    备案申请人不再需要提供符合建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律、法规和强制性标准条件的证明材料，申请人只需要提供符合有关要求的承诺书即可。如违反承诺，或者不符合有关要求的，纳入事中事后监管处理。

三、医养结合机构如何办理登记备案

医养结合机构是指同时具备医疗卫生资质和养老服务能力的医疗卫生机构或养老机构。近年来，各级民政部门和卫生健康部门一道，通过支持养老机构内设医疗机构或医务室、支持养老机构与医疗机构建立合作机制等形式，在全国养老服务体系建设中积极推进医养结合工作。2019年，国家卫生健康委、民政部、市场监管总局、国家中医药局联合下发《关于做好医养结合如何审批登记工作的通知》（国卫办老龄发〔2019〕17号），2019年11月7日省卫生健康委、省民政厅、省市场监管局联合下发了《关于做好医养结合机构审批登记工作的实施意见》（湘卫老龄发〔2019〕1号），对进一步做好医养结合如何审批登记工作作出安排。

（一）养老机构设立医疗机构

1、养老机构申请内部设立诊所、卫生所(室)、医务室、护理站的，根据《国家卫生计生委办公厅关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》（国卫办医发〔2017〕38号）的有关要求，取消行政审批，实行备案管理。申办人应当向所在地的县级卫生健康行政部门备案。卫生健康行政部门审核养老机构内设医疗机构的相关材料，资质合格后发放《医疗机构执业许可证》。
    2、养老机构申请设立二级及以下医疗机构(不含急救中心、急救站、临床检验中心、中外合资合作医疗机构、港澳台独资医疗机构)，依据《国家卫生健康委国家中医药局关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》(国卫医发(2018)19号)的有关规定，设置审批与执业登记“两证合一”，卫生健康行政部门不再核发《设置医疗机构批准书》，在受理医疗机构执业登记申请后，按照管理权限，经公示、审核合格后发放《医疗机构执业许可证》。
    3、养老机构申请设立三级医疗机构的，应当向省卫生健康委提交申请，省卫生健康委依据相关法律法规，对医疗机构进行设置审批，并依法核发《设置医疗机构批准书》。申办人收到《设置医疗机构批准书》后，向省卫生健康委申请医疗机构执业登记并提交相关材料。省卫生健康委审核合格后，发放《医疗机构执业许可证》。
    （二）医疗机构设立养老机构
    1、具备法人资格的医疗机构申请设立养老机构的，不需另行设立新的法人，不需另行法人登记。
    2、 社会力量举办的非营利性医疗机构申请设立养老机构的，应当依法向其登记的县级以上民政部门办理章程核准、修改业务范围，并根据修改后的章程在登记证书的业务范围内增加“养老服务”等职能表述。变更登记完成后，应当依法向县级以上民政部门备案，

3、社会力量举办的营利性医疗机构申请内部设置养老机构的，应当依法向登记该营利性医疗机构的县级以上市场监管部门（企业注册局）申请变更登记，在经营范围内增加“养老服务”等表述。变更登记完成后，应当依法向县级以上民政部门备案。
   4、公立医疗机构申请设立养老机构的，应当依法向县级以上民政部门备案，应当依法向各级编办提出主要职责调整和变更登记申请，在事业单位主要职责及法人证书“宗旨和业务范围”中增加“养老服务、培训”等职能。
   （三）新建医养结合机构
    对于申办人提出申请新举办医养结合机构的，即同时提出申请举办医疗机构和养老机构，需根据医疗卫生机构和养老机构的类型、性质、规模向卫生健康、民政或市场监督管理部门提交申请。
    四、民政部门对养老机构的监管职责

（一）民政部门作为养老服务的行业主管部门，与发展改革、工信、卫生健康、应急、市场监管等多部门依据职责分工，共同对养老机构进行综合监管。其中，民政部门对养老机构的监管职责，主要是对其服务和运营进行监督检查。同时，民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法行为的，及时通报有关部门处理。
    （二）养老机构设立许可取消后，要把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加强对养老机构的监督检查职责，创新和完善了监管方式。民政部门对养老机构的监督检查可以分为三种形式开展，即日常监督检查、重点监督检查和现场监督检查。日常监督检查原则上以“双随机、一公开”的方式进行，所谓“双随机”是指民政部门随机抽取检查对象、随机选派执法人员，“一公开”是指抽查情况和查处结果应当及时向社会公布。考虑到养老服务是直接涉及人民群众生命健康的特殊重点领域，民政部门可以在日常监管的基础上，依法依规实施重点监管，推进信用分级分类监管，结合本行政区域内养老机构的服务规模、信用记录、风险程度等情况，确定不同的抽查比例和频次。对有不良信用记录、风险高的养老机构，加大抽查力度。
    （三）考虑到养老机构服务安全和质量是养老机构的核心和底线，是涉及老年人人身财产安全的重点领域，必须在“双随机、一公开”的基础上，对重点领域实施严格监管，民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查。为了做好取消养老机构设立许可的衔接，加强备案后的事中事后监管，民政部门对已经备案的养老机构，自备案之日起20个工作日内进行现场检查，并核实备案信息。通过事后对养老机构现场的检查，以及对备案信息的核查，来检查养老机构开展服务活动是否达到其承诺符合的建筑、消防、食 品安全、医疗卫生等法律法规和国家有关标准。对于养老机构承诺不属实，或者违法承诺的，应当依法承担相应法律责任。养老机构的备案不具有强制性，通过各种渠道得知养老机构收住老年人后，应当自发现之日起20个工作日内进行现场检查，并督促其及时备案，掌握其木情况并纳入监管范畴。

《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十五规定，县级以上人民政府民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措施: (一)向养老机构和个人了解情况:(二)进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查; (三)查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料; (四)发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。县级以上人民政府民政部门调查养老机构涉嫌违法的行为，应当遵守(中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。《养老机构管理办法》第三十七条对民政部门履行对养老机构日常监管职责作了进步细化规定，民政部门依法履行监督检查职责，可以采取老年人权益保障法明确赋予的监管措施。民政部门实施监督检查时，监督检查人员不得少于2人，应当出示执法证件。对民政部门依法进行的监督检查，养老机构应当配合，如实提供相关资料和信息，不得隐瞒、拒绝、阻碍。